地方基建融资告急:中国试点收费公路专项债

中国基建的融资渠道正在变化。

传统融资渠道的压力正在不断增加,这种压力来自于债市、信贷利率攀升以及财政体系的监管加强——财政部的监管文件又一次明确了地方PPP模式和投资基金不得违法违规变相举债的原则,同时对于政府采购服务进行了规范。

新的渠道也正在尝试被打通。接近政策制定的相关人士表示,目前财政部与交通部正在制定一份有关收费公路专项债的管理条例,这是一种针对收费公路的政府专项债券,目前选择了部分省市作为试点。根据交通运输部公布的信息显示,今年地方政府收费公路专项债总额度为730亿元。而在5月16日,一份有关土地储备专项债的文件也刚刚发布。

在这一转变过程中,一些缺乏资金、土地储备的地方融资平台已经首先感觉到了压力,中部一省的市级融资平台在2017年上半年刚刚经历了一次资金短缺,最终通过银行间债券缓解了压力。

在一位东部城商行信贷部门的负责人看来,未来半年这种压力还会持续加大。在过去的数年时间中,这位负责人所在的部门为地方融资平台提供了大量的贷款。

实际上,地方融资平台的贷款一般是以一年为期,这意味着今年地方融资平台使用的是去年的资金,今年的资金压力将会在未来半年时间中更为明显地体现出来。“目前还有些投资平台还挺乐观,他们还在等成本下降,但是有些反应快的平台已经把以往签订的信贷合同余款提走了,尽管利率比以前还是要高。”上述负责人表示。

形势的变化让一些省份的基建投资受到影响,中部一省份截至目前完成的交通基建投资尚不足年初制定计划的五分之一。国家发展改革委投资研究所体制政策室主任吴亚平表示,目前融资压力增加对于基建投资可能会带来一些影响,但是今年工业投资呈现较快增长,整个固定投资的预判应该是比较乐观的。

“目前融资压力的提升可以被视为一种倒逼,能够推动地方融资平台完成最终的市场化改革,包括进一步明确与地方政府的责权利关系。”吴亚平表示。

渠道缩减

一连串的财政监管正在缩减此前地方基建融资依赖的不合规渠道。

2017年5月初,财政部等六部委联合发布了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(即50号文),在这份文件中再一次明确了PPP模式和地方投资基金中不得违法违规变相举债的红线。

通过相关组建投资基金进行基建投资是2015年和2016年一部分地方依赖的融资渠道。参与多支地方基金筹建的银行业人士表示,一部分基金筹建过程中,使用的资金大部分来自银行,实际上是将以往从银行信贷的资金转化成股权资金,即“明股实债”,在这种基金中,政府会承诺回购,并且提供固定的收益。

在一些地方基建类基金中,银行并不会一次性拨付所有承诺出资的金额,而是按项目分批进行拨付。这种持续性的资金供给目前在严格的监管下暂止。前述信贷部门负责人所在的城商行已经暂停了此前与地方政府合作成立的一支投资基金,“目前的状况是,银行不敢给,政府也不敢拿。”这位负责人说。

这种监管也影响到了PPP领域。一位参与多个PPP项目的相关人士表示,近期地方政府在签订PPP协议时,对于“承诺保底”条款的态度已经变得非常谨慎,而在此之前,一些PPP项目中,一些地方政府会提供固定回报的承诺。“参与PPP项目的主体很大一部分是国有企业,他们内部也会有一个投资收益率预期范围,一般是6%-8%。”该人士表示。

成本上升

西部一个省份的地方融资平台负责人表示,目前财政监管严厉程度已经接近2014年43号文颁布后的监管,但与2014年、2015年情形不同的是,目前其他渠道的融资成本正在不断上升。

在地方基建资金来源中,通过融资平台发行债券或者从银行获得信贷是两条重要的途径,如今这两条途径的融资成本都在不断提升。

债市、信贷利率的攀升被认为是此轮金融业去杠杆的结果,在今年上半年,信用债利率持续上升,在近期的债市中,个别三年期信用债利率已经触及了9%的高位。

信用债的发行数量出现下滑,根据Wind数据显示,2017年5月,信用债总发行量仅2644.72亿元,仅为去年同期5347.24亿元的一半。

同时,个别地方融资平台在债市的评级出现了下调的情况。 2017年4月6日,江苏新海连发展集团有限公司的长期企业信用评级被标准普尔从BB+下调至BB,评级展望为稳定,对此,标准普尔表示这是其首次下调对中国地方融资平台的评级。评级的下调意味着地方投融资平台在融资时需要付出更高的资金成本。

信贷市场的利率也在上升。上述信贷部门负责人表示,地方投融资平台属于银行的优质客户,以往的信贷利率大约为基准利率。而在2017年上半年,一些地方融资平台从城商行获得的三年期信贷利率已经从此前的基准利率抬升至5%以上,一年期利率也超过了6%。

吴亚平表示,这种资金成本的影响短期并不会表现出来,原因在于地方投融资平台对于资金的成本并不敏感。中部一家地方投融资平台表示:虽然看到利率上升,有一些担忧,但是因为目前平台由于资金准备比较充足,因此暂时还没有太大影响。

上述部门负责人接触的一些投融资平台也表现出了类似的态度,“有一些平台还不太在意,他们寄望于利率上升只是短期现象。但也有些平台要更敏感一些,即便目前的资金成本较高,他们也已经开始储备资金了,因为他们判断这可能并不是个短期现象”,陈哲表示。

新的通道

在一些传统渠道受到影响的同时,政策正在尝试打开一些新的通道。

2017年5月初,浙江省获得了130亿元的专项债发行额度,专项用于支持浙江省的政府收费公路建设。

相关人士表示,这一收费公路政府专项债是由财政部和交通部联合推动的一项政府专项债。目前两部委正在制定一份有关这一专项债的管理办法。

根据该相关人士表示,目前关于这一收费公路政府债的管理有几个讨论的重点。

首先是每年的收费公路总额度数量。按照交通运输部公布的信息,2017年这一专项债总额度为730亿元,但这一额度相对于每年数万亿的公路基建投入,体量仍然较小。

其次是有关收费公路管理条例与专项债操作中的一些矛盾之处。按照2004年的收费公路管理条例第四条规定,全部由政府投资或者社会组织、个人捐资建设的公路,不得收取车辆通行费。“专项债属于政府债务,政府利用公路收费的资金来偿还这一债务,但按照条例,全部由政府投资的公路是不能收取车辆通行费的,这就产生了一个矛盾。”这位人士表示。

最后一个重点在于债务的期限。该相关人士表示,目前的意向是债务周期越长越好,比如15-20年。但是这样的长期债务周期远超过政府预算计划的周期,在政府制定预算中难以处理。同时,一般的资金也很少会投资这样长周期的债券,可能会主要面向诸如社保基金在内的投资机构。

该人士表示,这种由政府直接发行的专项债务相较于地方投融资平台,更容易纳入预算管理中,因此能够较好的控制债务的风险,可以成为一条基建融资的途径。

同时,专项债的资金成本较低,这一点在与近期债市、信贷利率整体抬升的情况下表现突出。

根据相关银行人士表示,部分省份的政府专项债利率仅为4%左右。

收费公路专项债并非近期出现唯一的专项债,在6月初,财政部和国土部联合印发《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》的通知,发行土地储备专项债券,规范土地储备融资行为。

吴亚平表示,这种政府性债务在操作过程中仍然有很多环节尚不清晰,具体流程还有待进一步明确。